苏轼的担心并不是多余的，情况很快就急转直下。
近畿内诸县，督索青苗钱甚急，往往鞭挞取足，至伐桑为薪以易钱货，旱灾之际，重罹此苦。——《宋史·列传·卷七十四》
因为欠收，所以官吏就逼老百姓还钱，老百姓还不出，只能找其他可以换钱的物品来换，否则就要受到刑罚，再一步加速老百姓贫困。
“农民”和“官吏”这两个不可忽视的因素，这就是北宋神宗时期的名臣们为什么反对青苗法的原因。
这也是蹇义和茹瑺反对“士绅一体纳粮”的原因。
不是政策设计的初衷不好，而是因为两位尚书很清楚，朝廷的力量下不了乡，初衷再好的政策，执行起来都肯定会走样。
到最后，没准士绅就把责任摊到老百姓身上了。
当蹇义和茹瑺二人说完后，朱棣也沉默了片刻。
这确实是个无解的难题，也是政策执行层面最大的障碍。
但是朱棣并不算太担心。
在两位尚书的注目下，朱棣缓缓开口。
“姜先生总会有办法的。”
第157章 异乡人
“我明白你的顾虑了。”
看着这位来历莫测的秋先生。
姜星火用手中的银币挖了个洞，插在了地面手绘的棋盘上，随后又草草埋了点土在表面。
“这枚银币是税收，棋盘上的格子是天下的无数个乡镇，而税收扎根于此，皇权无可奈何，‘士绅一体纳粮’的政策执行不下去，是也不是？”
“自是如此。”夏原吉点了点头。
姜星火揉了揉蹲了半天有些发麻的膝盖，继续说道。
“那你既然觉得执行不下去，我们不妨来说道说道，什么叫做政策执行？”
这个问题，问的朱高煦和夏原吉愣了下神。
什么叫政策执行？
政策执行就叫政策执行啊！
“我先来说一下我理解的‘政策执行’的定义和内容，以及影响政策执行的因素，你们听听对不对，有没有道理，如果觉得有道理，我们再继续讨论如何让‘士绅一体纳粮’这件事执行下去，怎么样？”
姜星火说的很客气，但两人自然只能先听听再做结论。
说来也新鲜，夏原吉这个在户部打转了这么多年的能臣，如今仔细想想，什么叫做政策执行，他心里跟明镜似地，但要是清清楚楚地想说出口，却又说不出来。
夏原吉讷于言吗？
当然不是。
就是说不出来，总结不出来成体系的东西，就跟中国的工匠技艺一样，会做不会说，没有体系归纳。
姜星火缓缓说道。
“所谓政策执行，指的就是如朝廷和下面布政使司、县衙等等，这种政策的执行者，运用各种包括庙堂、经济、文化上的资源，通过组建对应的组织机构，采取包括了解释、实施、服务、宣传等方式，将‘政策观念’本身的内容，转变为‘现实效果’，使得既定的政策目标得以实现的过程。”
当这个完整的定义甩出来的时候，夏原吉方才了然地点点头。
夏原吉也想说的，就是这套意思。
东西谁都懂，谁都会做，但像姜星火这样给定下标准，做出定义，却很难。
千万不要小瞧【下定义】这件小的不能再小的事情。
觉得：嗨，下个定义有什么大惊小怪的？谁不会诌几句呢？
事实上，近代科学体系的重要一块地砖，就是【下定义】。
只有通过严谨的方式，将各科学体系内的分类学科的所有事物，都用【下定义】的方式进行解释，才能成体系成系统地培养各个学科的相应人才。
否则，就会又回到了经验主义式的师徒传承时代。
一就是一，二就是二，不能说只有靠个人领悟才能学习，靠那种“见心明性”式的学习，永远培养不出来近代科学体系所需的人才，以及推动近代民族国家崛起所需广大的产业工人。
姜星火继续道：“而政策执行的内容，想来跟定义相比，对实践就会比较有帮助了。”
“政策执行的内容，就是包括了组织准备-人事准备-政策分解-政策实验-政策宣传-政策推广，以及这条流程所需的指挥、沟通、协调等系列活动。”
说罢，姜星火把这几个词逐一写在了地面上。
1组织准备
“什么是组织准备？”姜星火扭头问大胡子。
朱高煦尝试着答道：“干什么事，都得有对应的组织去做？”
“伱说的很不错。”
姜星火肯定道：“那你们说，收税这件事，需不需要准备一个专门的组织去做？还是说，让现在的去做就好了？”
夏原吉答道：“现在中央有户部统筹收税，十三布政使司，由承宣布政使主管赋税。直接管理赋税的，布政使司下有税课司，府一级有也有税课司、税库司、河泊所只是到了乡一级，就需要里甲来督征粮赋了。”
姜星火循循善诱：“也就是说，其实大明是有一套完整的、现有的课税系统的，只是这套课税系统触及不到乡和乡以下，所以你才会觉得‘士绅一体纳粮’执行不下去，对不对？”
夏原吉隐约感觉，姜师似乎已经有了一套极为完整的思路。
而这种感觉，就好像是猎物循着一路诱饵，最终要掉到陷坑里一样。
但是夏原吉此时当局者迷，哪怕略有警觉，也只能点头称是。
“便是如此，乡和乡以下，朝廷只能靠士绅担任的里甲组织来收税。”
姜星火复又问道：“那要不要建立一套乡以下的收税机构呢？”
“不可能！”
夏原吉几乎是脱口而出。
任何一个对大明基层治理有过一点点了解的人都知道，这就是几乎不可能的事情。
在大明的基层，士绅与宗族混杂在一起，盘根错节，无从理清。
他们的力量是如此地微小，以至于大明的军队轻易便能把任意一处摧毁。
就好似.拔毛。
可他们的数量，也太过于庞大了。
那么，大明能把自己所有的毛都拔掉吗？
拔掉之后，又该如何抵御寒冷调节体温？
拔毛都如此困难，更别说挨个挤开毛孔去植入另一根新的毛发了。
大明，有一千四百二十七个县！
每个县，都按照地图上的地域，顺时针划分为数十到上百个“都”，“都”并不是行政单位，仅仅是便于标识的地域划分，相当于大明县级地图里的一个个小格子。
而大明所谓的“乡”也不是行政区划，只是民间自发认同形成的地域概念。
一个县，大约会有几个到十几个乡，平均值在六到八，很少有超过二十个乡的特例。
那么按照每个县有七个自然乡来计算。
大明就有九千九百八十九个自然乡，取整数，约等于一万个自然乡。
一万个自然乡是什么概念？
一旦设立对应到某个乡的具体收税机构。
那么这个乡级收税机构哪怕只设置四到五个办事人员。
这个新增机构。
总数就已经超过了大明帝国的官员人数！
是的，没看错。
大明帝国正式在编的官员队伍，到了建文末年永乐初年，也“不过是”四万多人！
换句话说，如果大明下定决心皇权下乡。
大明必须要养活跟现在官僚体系人数几乎一样的一套新班子。
这套新班子就算薪资低廉，当乘以四到五万后，依旧是一个极为恐怖的数字。
那么大明帝国的高层决策者就必须衡量一下。
为了更好地收税，反而造成了新的冗官和超额的支出，多收上来的税，能不能弥补这部分支出呢？如果是赔本买卖怎么办？
算算帐，值得吗？
当夏原吉说出他的计算和担忧后，出乎他的意料，姜星火竟然颔首同意。
“从算帐的角度来看，确实不能单独建立一套乡级的收税机构。”
“那怎么办？”朱高煦问道。
姜星火安抚道：“别急啊，是否建立单独的乡级税收机构，这个问题可以暂时搁置，我们按照政策执行的流程，继续看下去。”
姜星火又在泥土上用手指划拉出了几个字。
2人事准备
看着这几个字和阿拉伯数字的序号，夏原吉若有所思，在心中想到。
“如果我把户部所有的事情，都像这样按流程规定好.什么事情是哪个司负责，具体到哪个人，后续需要怎么做.是不是会明显地提高效率呢？”
就在夏原吉思量的同时。
姜星火复又问道：“那么我们先抛开是否建立独立的乡级税收机构不谈，只谈谈人事的问题。”
“请问你们觉得，负责收税的人，应该以具有什么样的特征和能力为佳呢？”
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密室里，朱棣问道。
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